衆議院における１強２弱を改めるためには、あるいは政界全体における２強化（薩長閥と自由党系―立憲政友会―が対等に近くなくる状況）の中で、その一方である薩長閥が、唯一の民選の機関であった衆議院にまともな基盤を持っていない状況を改めるためには、薩長閥の桂が自ら乗り出すしかなかったと言える（憲政本党の改革派は桂を担ぎたいと考えていたが、それを非改革派が受け入れるとは考えにくかった）。しかし桂にはこの当時、その気はなかったと言える。チャンスがあったとすれば、第８回総選挙後、野党となっていた立憲政友会から、大量の離党者が出た時だ。この時政権を担っていた山県－桂系（第１次桂内閣）は、立憲政友会をそれなりに切り崩し、それを第２党（憲政本党）に迫る規模の大同倶楽部の結成につなげた（吏党系の帝国党や立憲政友会の離党者、無所属で当選した議員が合流して大同倶楽部を結成）。しかし薩長閥は、非政友会連合の形成どころか、大同倶楽部の優遇にも積極的ではなく、桂総理は立憲政友会を頼り、見返りとして政権を渡した（立憲政友会中心の内閣の下での、つまり同党に有利な、総選挙の実施を許した）。このような経緯があった事から、第２次桂内閣側が、立憲政友会を切り崩すのは非常に困難であった。非政友会勢力で立憲政友会を上回るためには、同志研究会系も味方にしなければならず、それは特に日露戦争終結後は容易ではなかった（同志研究会系は賠償金の無い講和に反対で、彼らの反発は民衆と一体化し、日比谷焼き討ち事件が起こった）。その当時は立憲政友会が過半数をかなり下回っていたから、山県－桂系にも、衆議院の非政友会勢力にも、危機感が足りなかったのだろう。しかし第１０回総選挙後には、危機感こそ高まってはいても、非政友会勢力の２極化が明確になっていた。だからこそ、桂が動くしかなかったのだ。
衆議院議員だけをたくさん集めても、地方にしっかりした地盤を拡大、育成しなければ、非政友会新党が総選挙で立憲政友会に勝つことは、非常に困難であった（同じ理屈で、吏党系が改進党系を上回る事も、容易ではなかった）。立憲政友会を離党しても過去の離党者と同様に、展望が開けないと考えられるからだ。個々の候補者、議員が支持を広げる事も重要であったが、政党としての支持基盤も必要であった（そうでないと優位にある立憲政友会の基盤ばかりが強まり、他党の個々の議員も支持を広げにくくなるし、切り崩される危険がある）。産業構造等は一夜にして変化はしないから、憲政本党の第２党の地位はまだ安泰であったように見える（大同倶楽部ができた時が憲政本党の第２党としての最大の危機であったが、複数の小さな党派の合流でできた大同倶楽部が、憲政本党に迫る規模の議席を、離脱者も、落選者もなく維持する事は、あまりに困難であった）。その中で、市部を中心的な地盤とするわけではない憲政本党の主張と、市部の声、政党に属さない実業家の声とをどう合わせるかということも課題であったと言える（あまり意識されていなかったようにも見えるが、選挙結果を見れば重要な課題であった事が分かる―第１０回総選挙では立憲政友会と憲政本党が市部で議席を減らした―）。当時はまだ社会政策が本格的な課題となる段階にはなかったし、立憲政友会の利益誘導に対して、低負担（税負担の軽減、増税の阻止）を打ち出す事は、選挙において有効であったと言える（というより、野党にできた唯一の事だと言っても過言ではない）。それは、現在の視点で見れば新自由主義的でもあるが、この当時の（特に不況下の）立憲政友会、陸軍、海軍の予算の奪い合い、または談合による調整に、対抗するものとなり得た。それでは陸軍出身の桂が乗れないように感じられるが、当時の桂はすでに、全体を見渡し、各所の要求を抑えつつ、必要な予算配分を考える政治家になっていた（その予算配分に賛否はあるとしても、陸軍を代表して陸軍の予算を少しでも多くしようとするということはなかった）。その先に、立憲政友会が経営者の味方をするなら、それに対して被用者の味方をするという道もあり得た（この社民的な姿勢を、アメリカやカナダのように自由主義的な政党がある程度担うのか、社民系の政党の台頭を許し、政党制の大きな変化に進むのか、いずれ分岐点が訪れる―それは自由党系の没落につながる。『補論』⑥参照―）。そのような左寄りの勢力を、陸軍等と連なる桂系、そして実業派が形成するのは矛盾するようだが、桂は前述の通り陸軍の要求を抑えていたし、社会政策に取り組んではいた。実業派には間接税の負担軽減など、消費者（一般の国民）の負担軽減と一致する政策を唱え、新民党に近い、進歩的な考えを持つ者もいた。立憲政友会に対抗するための大義として、非政友会勢力が、被用者の味方もする政党を形成する事は、十分にあり得たのだと言える（反薩長閥感情が強い新民党も、思想的には当然参加し得る）。
ところで桂園体制とは、薩長閥独裁が許されなくなる前に、優位政党（自由党系の立憲政友会）を、薩長閥と大差ないものという意味で、薩長閥が許容できる政党にするための過程であったともし得る。もちろん、立憲政友会に政権を渡していたのは桂だが、桂園体制と呼ばれているものには、広義的に見れば、桂個人の狙いを越えた意味合いが、歴史的にはあるのだ（ただしそれは、桂個人の狙いとかなり重なっていると思う。筆者は、第４次伊藤内閣から、少なくとも第１次山本内閣までを、広義の桂園時代とし得ると考えている－図⑩－Ｂ参照－。そして立憲政友会の結成－薩長閥伊藤系等と自由党系の合流－にすでに、その狙いは含まれていたと言える）。
もし薩長閥が、その立憲政友会（自由党系）を抑えるために、同党のライバルを形成するのなら、それは薩長閥にとって、たとえ自分達がそれに参加するのでなくても、政党という存在に、より肯定的になる事を意味する。力を付けていった自由党系の進路に、何とか間接的に影響を及ぼそうとしたり、これと妥協する事以上に、政党に積極的に関わる事になるからだ。だから桂も、２大民党の系譜の中で、より現実的（機会主義的）である立憲政友会を、薩長閥の許せる範囲の政党（薩長閥が築いてきたものを急進的に変えない政党）にしておこうとしたのだと考えられる。そもそも桂には、山県が薩長閥の中でも政党嫌いであったという事が、制約としてあった。立憲政友会を抑える政党をつくるには、衆議院の頼りない非政友会勢力も、薩長閥内の政党否定派も、何とかしなければいけない（立憲政友会の切崩しは上述の通り難しくなってきていた）。そうであれば桂が、立憲政友会を取り込んで抑えるほうが有効だと考えても、不思議ではない。しかし実際には志向に違いはあるし、薩長閥の要人達からすれば、立憲政友会すら未熟であった（※）。
どうであれ、１つの政党を政権政党として認めてしまえば、そのライバル政党も政権を求めるようになる。それを否定すれば、政党内閣、政党政治を認めながら、選挙では政権の選択肢を認めないというような状態になる。それはおかしい。移行期だという明確な説明がなければ、いやあったとしてもいずれは、不満が広がるはずだ。そもそもライバル政党云々の前に、国民（有権者）が立憲政友会を選んでも、政友会内閣ができるかどうかは薩長閥と同党の駆け引き次第というこの当時の状況が、すでに不満の燃料となり得た（これが燃え上がったのが第１次護憲運動である。これについては第１１章で扱う）。政党内閣に比して薩長閥内閣はどうしても古く、抑圧的に感じられる。国民の成長と共に議院内閣制を求める声が広がる事は、他国の歴史を見ても自然な事であった。
※ ここで言う「未熟」には、単に自分達（薩長閥）の言いなりにならないという事も含まれていたと言えるだろう。当時の政党は、衆議院の第１党になるか、同院で過半数さえ形成すれば政権を取って、与党経験を積める戦後の政党と違う。薩長閥要人の容認がなければ政権に就けないし、それを、総選挙における勝利と共にクリアして政権に就いても、貴族院、枢密院、軍部という、拒否権集団があった。貴族院にだけは、勅選議員の選定、また伯・子・男爵議員の互選に間接的に影響を及ぼす事を通して、支持基盤を築くことができたが、それも容易ではなかった。「当時の政党は」としたが、現在でもねじれ国会になれば似たような状態になる。当時は政党中心の内閣の場合、常に深刻なねじれ状態にあったと言える。しかも反対派は現在のように、選挙を戦う必要がなかった）。